‘비례 시장’ 열리자 난장판이 되었다
  • 천관율 기자
  • 호수 654
  • 승인 2020.03.30 13:42
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비례대표 공천에서 정의당은 정당에서 선거 기획사로 쪼그라드는 경로를, 민주당은 선거 기획사에서 ‘떴다방’으로 가는 경로를 보여줬다. 미래통합당은 법의 취지를 훼손하는 ‘제도 해킹’을 했다.
ⓒ시사IN 조남진지난해 12월27일 자유한국당 의원들이 선거법개정 저지를 위해 의장석을 점거하자 문희상 의장은 국회 경위들의 보호를 받으며 의장석에 진입했다.

비례대표제가 주요 정당들을 줄줄이 시험대에 올렸다. 준연동형 비례대표제를 도입한 선거법 개정으로 비례대표 선거의 셈법이 달라졌다. 더불어민주당은 선거법 개정 직후의 호언장담을 접고 비례 위성정당 노선으로 사실상 회귀했다. 미래통합당은 일찌감치 띄운 비례 위성정당과 공천 문제로 파열음을 냈다. 정의당은 비례 연합정당 참여를 거부하고 독자노선을 천명했으나, 비례 명단을 둘러싼 파열음이 간단치 않다.

한국의 진보정당은 비례대표를 통해 간판급 정치가를 성장시키는 전략을 썼다. 심상정 정의당 대표와 고인이 된 노회찬 의원이 대표 사례다. 노동조합(심상정)이나 사회운동단체(노회찬) 등 사회세력 단위에서 성장한 지도자가 비례대표가 된다. 그는 개인기와 함께 조직의 역량을 들고 국회에 들어간다. 실력을 발휘한 그가 다시 지역구에서 살아 돌아와 체급을 올린다. 이게 노회찬·심상정 모델이었다. 이 구조는 사회세력과 정당의 긴밀한 연계, 정치 지도자 육성과 세력 확장의 선순환 고리, 조직의 역량에 기대는 팀플레이, 그럼으로써 정치가를 조직의 노선에 묶어두는 구속력 등을 바탕으로 돌아갔다. 사회세력과 결합된 정당, 정당의 노선에 충성하는 정치가. 교과서적 원칙에 가까운 정당의 작동원리였다.

이 모델은 빠르게 효력이 다했다. 노회찬·심상정 모델이 등장한 17대 국회 이후, 진보정당은 비례 의석을 통한 차세대 발굴에 연달아 실패하고 있다. 18대·19대의 진보 정당 비례대표 10명 중 지역구 생존자는 없다. 사회세력과 정당의 결합이 헐거워졌다. 사회세력의 역량도 떨어졌다. 그 결과로 정당의 역량이 떨어졌다. 이에 대응하여 진보정당은 대중 인지도가 있는 저명인사를 영입하는 시도도 했다. 19대 국회의 비례대표 중 한 명인 서기호 의원은 보수 정권을 비판하여 이름을 날린 판사 출신으로, 어떤 사회세력도 대표하지 않는 ‘명사형 비례대표’였다. 그는 비례대표 의원은 지역구에 출마한다는 불문율을 지키지 않은 소수의 예외가 되었고, 사실상 당에 자산을 남기지 않았다.

ⓒ연합뉴스코로나19 방역으로 국회가 일시 폐쇄된 지난 2월25일 오후 여의도 국회 정문 입구.

정의당의 질서 없는 ‘비례 레이스’

사회세력과 결합하는 정당 모델이 갈수록 삐걱거리는 가운데, 선거법 개정으로 비례대표 의석이 크게 늘어날 것이 분명해 보였다. 정치가를 공급할 능력이 갈수록 낮아지던 그 순간에, 정작 수요가 폭증했다. 그 결과, 어떤 사회세력도 대표하지 않는 명사형 후보들과, 신선한 이미지가 있으나 리더십을 검증받지 않은 후보들이 난립했다. 정의당 내에서는 “비례 시장이 열렸다”라는 말이 냉소적으로 돌았다.

신장식·김종철·강상구 등 당내의 핵심 활동가들이 줄줄이 비례 후보로 이름을 올리면서 논란은 증폭됐다. 당내에서 여러 역할을 맡으며 성장해왔고, 각각 서울 관악을(신장식), 동작을(김종철), 구로갑(강상구)에서 오래 활동한 이력이 있다. 지역구를 지키지 않았다는 비판은 상대적으로 덜했다. 오히려 쟁점은, 핵심 활동가들을 줄줄이 비례로 돌도록 만드는 당의 구조에 무언가 문제가 있다는 것이었다.

정의당의 21대 비례대표 공천은 정당이 선거 기획사로 쪼그라드는 원리를 압축해 보여준다. 선거 기획사의 목표는 어떤 정치인이나 정당의 득표를 극대화하는 것이다. 득표력이 좋을 후보를 발굴하고, 먹히는 콘셉트와 이미지를 맞춰주고, 선거 쟁점으로 무엇을 내세워야 표가 될지를 기획한다. 이른바 ‘프레임 싸움’도 한다. 정당도 물론 이런 일을 한다. 하지만 정당은 그 이상의 어떤 것이다. 정당이란 사회적 지형을 대변하는 힘, 그 지형에서 의제를 발굴하여 정치 무대에 던지는 능력, 거기서 지도자를 성장시키는 체제가 두루 갖춰진 정치 결사체다. 정당이 공직 후보자를 세우는 일은 정당의 역량에 폭넓게 기대는 과업이다. 특히 비례대표제는 잘 작동하는 정당, 정치학의 표현으로 ‘강한 정당’을 필요로 한다. 정당의 역량이 약해지면, 정당은 점점 더 선거 기획사로 쪼그라든다. 다른 방법이 없기 때문에, 정당은 득표력을 높일 수 있는 유명인사나 참신한 이미지를 기획해 입힐 수 있는 후보에게 갈수록 더 기댄다. 점점 더 유명한 사람들이 후보가 되면서, 정당은 점점 더 취약해진다.

원리적으로, 비례성 강화는 다당제를 불러오는 경향이 있다. 이러면 비정규직 노동자, 영세 자영업자 등 다양한 사회경제적 이해관계를 대표하는 정당이 생기는 게 더 쉬워진다. 즉, 사회세력과 결합된 정당을 더 기대할 수 있다. 선거제도 개편론의 바탕에는 이런 논리도 있었다. 비례성이 강화된 선거제는 다당제를 만들 것이고, 다당제는 더 좋은 정당을 만드는 힘이 될 것이다. 제도를 바꿔서 정당의 역량을 끌어올리는 경로다.

비례성을 강화하는 제도 변화가 약한 정당과 결합하자 반대 결과가 튀어나왔다. 약한 정당에서, 비례성 강화는 질서 없는 ‘비례 레이스’를 촉발시켰다. 정의당의 비례대표 후보자 명단을 보고 이 정당이 무슨 노선을 갖고 어떤 사회세력을 대변하는지 판단하기란, 불가능하지는 않아도 꽤 어렵다. 정당은 기본적으로 주권자들과 일상적으로 만나야 하는 조직이므로 지역 활동 없이는 지속 불가능하다. 이 질서 없는 비례 레이스는 정당 활동가들의 장기적 미래 전망을 혼란스럽게 만들었다. 그 결과로 이 레이스는 정의당에서 흔치 않은 지역구 후보군을 빨아들여 정당을 더 약하게 만들었다. 이 역시 의도하지 않은 역효과다.  

정의당이 정당에서 선거 기획사로 쪼그라드는 경로를 보여준다면, 민주당은 더 나아가 선거 기획사에서 ‘떴다방’으로 가는 경로를 보여준다. 민주당은 미래통합당의 비례 위성정당 전략을 치열하게 비판해왔다. 이는 개정 선거법의 원리를 우회하는 ‘제도 해킹’ 시도다. 이런 해킹이 유권자에게 비판받는다면 보수는 민망한 퇴각을 해야 할 수도 있었다. 하지만 보수 지지층은 과거보다 쪼그라든 대신 결집력은 높아졌다. 미래통합당 지지층은 비례 위성정당인 미래한국당 투표로 옮겨갈 준비를 갖췄다. 이 준비 태세가 철저하다는 사실이 확인될 무렵부터 민주당에 비상이 걸렸다.

문제는 명분이었다. 시민사회 원로들이 주도하는 정치개혁연합 프로젝트가 돌파구를 마련해주었다. 이것은 일종의 연합정치 플랫폼이었다. 정의당 등 우호 세력이 함께 들어와서 정치협상을 통해 공동 노선을 채택하고, 그를 바탕으로 비례대표 후보를 공동으로 공천한다. 민주당 입장에서는 의석이 늘어나지는 않는다. 비례 위성정당이 없을 때의 기대치인 7석만 가져간다. 즉, 이 모델은 ‘협치 모델 가동’ ‘보수의 제도 해킹 방지’ ‘민주당의 이익을 추구하지 않음’이라는 명분을 얼추 내세울 수 있었다. 이 시기에는 정의당 내에서도 비례 연합정당에 결합하자는 기류가 없지 않았다. 구상은 ‘연정 협상 수준의 정치협상을 전제로 한 연합정당’이었다. 정의당이 주장하는 핵심 정책 몇 개를 여당인 민주당이 국정 과제로 받아들인다. 그러면 이를 수행할 정부 부처에 정의당 정치가가 장관으로 간다. 단순히 자리 몇 개를 나누는 게 아니라 정책연합 수준의 정치협상이다. 이 구상은 결국 수면 위로 올라오지도 못했고, 정의당은 비례 연합정당 불참으로 당 방침을 못 박았다.

ⓒEPA‘연동형 비례제의 고향’인 독일 국회의사당 앞에서 베를린 시민들이 햇볕을 쬐고 있다.

비례 위성정당 창당으로 양당제 더 강화돼

민주당은 정치개혁연합에 참가할 뜻을 내비쳤다가, 마지막 순간에 플랫폼을 ‘시민을 위하여’로 바꾸었다. ‘조국수호 검찰개혁’ 서초동 촛불집회를 주도한 그룹이 만든 플랫폼이다. 이 플랫폼이 ‘더불어시민당’으로 출범한다. 이 과정에서 녹색당 등 연합 후보 정당들이 다시 한번 이탈했다. 더불어시민당은 사실상 민주당 버전의 비례 위성정당에다가 검증되지 않은 군소정당이 연합한, 더 기묘한 형태가 되었다. ‘협치 모델 가동’이라는 명분은 사라졌다. 결과만 놓고 보면, 민주당은 정치개혁연합을 이용해 명분을 축적한 뒤 비례 위성정당으로 건너간 모양새다. 비례대표제의 전도사인 최태욱 교수(한림대 국제대학원)는 “다당제는커녕 더 강화된 양당제가 등장하고 있다”라고 말했다.

더불어시민당은 공식적으로는 민주당과 별개 정당이다. 20석까지 예상되는 의석 중 민주당이 가져가는 7석을 제외한 나머지 후보를 누가 책임지느냐는 문제가 당장 등장한다. 공직 후보자를 발굴하고 성장시켜 유권자들에게 추천하는 정당의 기능이 극적으로 증발했다. 비례성을 높인 제도 변화가 정당의 책임성을 바닥으로 떨어뜨렸다.

정의당과 민주당이 현재의 역설을 보여준다면, 미래통합당은 미래의 역설을 보여준다. 미래통합당은 비례 위성정당인 미래한국당이 자기 뜻대로 비례 후보자 명부를 작성하는 바람에 발칵 뒤집혔다. 갈등이 극으로 치닫던 3월19일, 황교안 미래통합당 대표는 페이스북에 이런 글을 썼다. “정치는 약속입니다. 약속을 지키지 않는다는 것은 사람의 존엄을 짓밟는 것입니다. 약속을 쉽게 저버리는 정치인을 보면서 스스로에게 다짐합니다.” 정치권에서는 ‘약속을 지키지 않는 정치인’이 한선교 미래한국당 대표라는 해석이 나왔다. 결국 한선교 대표는 이날 사퇴했다.

황 대표의 글은 보기보다 더 의미심장한데, 정치는 성문화된 제도와 규칙만으로 작동하지 않는다는 중요한 원리를 보여주기 때문이다. 스티븐 레비츠키와 대니얼 지블랫은 하버드 대학 정치학 교수다. 둘이 함께 쓴 책 〈어떻게 민주주의는 무너지는가〉에 이런 표현이 나온다. “민주주의의 생존에 중요한 규범은 우리가 ‘제도적 자제’라 부르는 개념이다.” 제도적 자제란, 제도가 명시적으로 금지하지 않는 행동이라 해도, 제도의 취지를 살펴 절제하는 태도다.

민주주의는 자기편의 승리도 중요하지만, 민주주의라는 게임 자체가 흔들리지 않고 무한히 이어지는 것도 중요하다. 자제가 사라지면, 상대도 극단적인 전술을 쓸 것이다. 이 악순환은 민주주의라는 게임 자체를 훼손한다. 그래서 정치세력은 성문법을 지키는 것 이상의 의무를 진다. 정치를 실제로 작동하게 만드는 규범을 훼손해서는 안 된다. 미래한국당은 성문법상 독립된 정당이므로 비례대표 명단을 스스로 정할 수 있다. 하지만 이건 “정치는 약속”이라는 규범을 훼손하는 행위다. 황교안 대표는 이 중요한 원리를 지적한다.

사태를 거슬러 올라가보면, 보수가 비례 위성정당을 만드는 정치행위 자체가 성문법상으로는 가능해도 법의 취지를 훼손하는 ‘제도 해킹’이었다. 규범이라는 공동의 자원이 부족하면, 심지어 ‘제도 해킹’조차 ‘해킹’당한다. 그게 미래한국당 공천 파동의 의미였다. 제도를 해킹하는 비용이 갈수록 낮아지고 있다. 이것은 ‘해킹의 악순환’을 불러올 것이다.

한국의 의회 운영 원리를 보면, 100석을 가진 정당은 80석 정당과 20석 위성정당으로 ‘위장이혼’을 하는 게 더 유리한 점이 있다. 교섭단체는 상임위원회 간사를 맡을 수 있는데, 이 위장이혼으로 상임위 간사 둘을 확보하면 더 이득이다. 지금까지 이런 노골적인 제도 해킹을 시도한 당은 없었다. 규범이 이를 제약한다. ‘의원 꿔주기’를 통해 우호적인 정당을 교섭단체로 만들어주는 정도가 비슷한 전례인데, 이 역시 혹독한 비판에 시달렸다.

강한 정당 탄생이 연동형 비례제의 ‘핵심’

비례 위성정당 모델은 이런 식의 ‘위장이혼’이 규범의 제약을 뛰어넘을 가능성을 높였다. 총선 후에도 합당으로 비례 위성정당을 정리하는 게 아니라, 위성정당을 별동대로 활용하는 구상이 물밑에서는 심심찮게 등장한다. 실질적으로는 하나인 정치세력이 교섭단체 두 개의 지분을 깔고 앉고, 반대 진영에서도 이에 맞서 별동대를 계속 유지하는 혼란스러운 그림이 등장할 수 있다. ‘더 강화된 양당제’보다도 더 기묘한 결과로, ‘다당제의 외양을 띤 양당제’가 등장할 가능성이 있다.

연동형 비례제의 고향인 독일은 강한 정당과 정치 규범이 이런 이상 반응을 제어해 왔다. 양대 정당인 기독교민주당(기민당)과 사회민주당(사민당)은 사회세력과의 결합이 탄탄하고 정당 규율과 가치 지향이 분명한, 강한 정당들이었다. 한국형 모델은 이런 강한 정당이 등장할 수 있도록 제도 변화로 자극하는 시도라고 볼 수 있다. 다당제를 유도하고, 그를 통해 사회경제적 이해관계와 충실히 결합한 정당들의 경쟁을 유도하여, 결국 강한 정당을 만들어내는 기획이다. 출발은 엉망진창이다.

그러나 제도와 현실의 관계는 단선적이지 않다. 단기간에 결판이 나지도 않는다. 제도와 현실은 복잡한 상호작용을 통해 예측 불가능한 결과를 도출해낸다. 정치학자인 캐슬린 실렌은 책 〈제도는 어떻게 진화하는가〉에서 기막힌 역설을 보여준다. 책은 독일이 왜 숙련노동자의 천국이 되었는지, 왜 숙련노동에 기반한 사민주의 정당이 강력해졌는지를 이렇게 설명한다. 19세기 말, 독일의 보수파는 성장하는 사민당의 기세를 꺾고 싶었다. 이들은 사민당의 지지기반인 공장 노동자의 영향력을 축소하려고 전통적인 수공업 분야의 권한을 강화했다. 미숙련공을 훈련시키고 자격증을 발급할 권한을 수공업 부문에 주는 법이 1897년에 제정됐다.

장기적인 결과는 보수파의 기대와 정반대였다. 이 시스템에서 자격증을 딴 숙련공들이 사민당을 주도하게 되었다. 이들은 자격증의 가치를 지키고 싶었다. 이제 사민당은 사업장들이 직원을 훈련시키는 시스템을 강력히 옹호했고, 이에 따라 독일은 기업들이 직원 훈련에 집중 투자하는 제도를 갖춰나갔다. 이러려면 기업들이 다른 기업도 자기들처럼 직원 교육에 투자한다고 믿을 수 있어야 한다. 즉, 기업들 간의 엇갈리는 이해관계를 조정하는 메커니즘이 필요하다. 이것이 독일식 조정시장체제의 등뼈가 되었다. 제도 변화는 최초에 보수파들의 의도와 정반대로 독일을 사민당이 강한 나라로 만들었다.

제도와 현실의 상호작용은 보기보다 복잡하고, 오래 걸리며, 예상하기 어렵게 흘러간다. 바뀐 제도에 현실정치가 처음으로 내놓은 반응은 매우 혼란스럽고 역설적이다. 대체로 다당제화보다는 양당제화에 가깝고, 정치 규범을 강화하기보다는 해체하는 전략들이 선택됐다. 21대 국회의 원내 상황도 지금껏 보지 못한 복잡성을 띨 가능성이 남아 있다. 제도와 현실의 엇갈림이 하도 심해서, 21대 국회는 선거법 재개정 논의가 분출하며 시작될 가능성이 높다. 제도 해킹의 가능성을 봉쇄하는 방향과, 기존 제도로 되돌아가는 방향 모두 테이블에 올라올 것이다. 선거제도는 권력을 배분하는 규칙이어서 사실상 헌법에 준하는 의미를 갖는다. 선거법 개정은, 그게 더 밀어붙이는 방향이든 원상복귀든 간에, 실질적으로 개헌이나 다름없다. 한국 정치는 ‘장기 개헌 국면’의 입구를 겨우 지나는 중일 수도 있다.

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