수수께끼 같은 유행어가 돌아왔다. 문재인 정부의 첫 내각이 윤곽을 드러내면서, 자유한국당·국민의당·바른정당 등 야 3당이 ‘코드 인사’라는 비판을 쏟아내고 있다. 문 대통령이 정권과 코드가 맞는 인사들만 내각에 등용하면서, 전문성·객관성·탕평·협치를 내팽개치고 있다는 비판이 ‘코드 인사’라는 용어에 압축되어 있다. 노무현 정부 시절에도 야당(당시 한나라당)과 보수 언론은 인사 때마다 ‘코드 인사’ 공세를 폈다.

이 유행어가 수수께끼인 이유는, 단순해 보이는 용어가 생각보다 복잡한 질문을 던지기 때문이다. 코드 인사라는 비판은 내각에 대한 특정한 이상형을 암묵적으로 깔고 있다. “장관은 정치투쟁이 아니라 행정적 전문성을 발휘하는 자리다.” “장관은 특정 정파의 이익보다 국민 전체의 이익을 생각해야 하므로 당파성이 없고 객관적이어야 한다.” “청와대 비서진은 대통령의 보좌역이므로 코드 인사가 가능하다. 장관은 그렇지 않다.” 한국 사회에서 다수 의견으로 볼 수 있는 이와 같은 특정한 이상형에 비추어보면, 코드 인사는 분명 잘못이다.

ⓒ연합뉴스6월16일 문재인 대통령이 김부겸 행정자치부 장관, 도종환 문화체육관광부 장관, 김영춘 해양수산부 장관에게 임명장을 수여하기 위해 단상에 자리하고 있다.

전문성, 당파적 중립성, 객관성이라는 기준으로 보면 가장 장관에 어울려 보이는 직업군은 해당 부처의 관료다. 코드 인사라는 비판을 피해가는 가장 간편한 방법이 관료의 등용이다. 문재인 정부는 정확히 반대로 갔다. 6월16일 현재까지 임명과 내정을 합쳐 국무총리 1명과 장관 15명을 지명했다(아래 표). 이 중 고시를 거친 해당 부처 정통 관료 출신은 기획재정부의 김동연 장관과 통일부의 조명균 장관 후보자 단 두 명이다. 강경화 외교부 장관 후보자는 외무고시 출신이 아니어서 외교부 정통 관료로 분류되지는 않는다.

 

총리·장관 임명자와 후보자 등 16명의 면면을 보면, 정치인이 7명으로 가장 많다. 모두 더불어민주당 출신이다. 대학교수 출신은 3명인데, 셋 다 시민사회 활동을 왕성히 펼친 경력이 있다. 코드 인사라는 기준으로 보면 16명 중 10명이 해당하는 셈이다. 민간·거버넌스 영역으로 분류한 미래창조과학부 유영민 내정자와 환경부 김은경 내정자도 ‘광의의 코드 인사’다. 기업인 출신인 유 내정자는 20대 총선 더불어민주당 영입 인사로 부산 해운대갑에서 출마했다. 환경운동가 출신인 김 내정자는 노무현 정부 청와대 비서관 경력이 있다.

코드 인사라는 돌아온 유행어는 내각이 전문성·중립성·객관성을 갖춰야 한다는 암묵적인 주장이다. 다시 말하지만 이 관점에서 내각에 잘 어울리는 직업군은 정치인보다는 관료다. 하지만 정치와 관료제의 관계를 다룬 고전의 결론은 좀 다르다. 20세기를 대표하는 독일의 사회학자 막스 베버는 책 〈소명으로서의 정치〉에서 이렇게 썼다. “타고난 관료, 도덕적으로 높은 수준의 관료적 품성을 타고난 사람이야말로 나쁜 정치가일 수밖에 없다.” 왜 그런가. “관료의 명예는 그가 보기엔 잘못된 명령을 상급자가 고수할 경우, 그를 마치 자신의 신념과 일치하는 듯이 정확히 수행하는 능력에서 나온다. 이에 반해 정치가의 명예는 자신의 행위에 전적으로 스스로 책임진다는 것에서 나온다.”

한때 유행했던 ‘영혼 없는 관료’라는 말은 정권에 따라 휘둘리는 한국 관료의 현실을 한탄한 자조였다. 하지만 저 표현의 원작자인 베버의 관점에서는, ‘영혼 없음’이야말로 진정으로 관료의 중요한 덕목이다. “관료가 (자기가 보기에 잘못된 명령이라 해도 집행하는) 규율에 따르지 않을 경우 전체 국가기구는 붕괴하고 말 것이다.” ‘잘못된 명령’의 책임은 정치가가 진다. 관료가 아니라 정치가가 통치의 정통성을 위임받은 주체이기 때문이다.

대통령의 ‘통치 코드’는 정통성의 원천

내각이란 정치가의 자리인가 관료의 자리인가. 내각은 통치의 방향을 결정하고 결과에 책임을 지는 자리인가, 상급자의 명령을 동의하든 말든 충실히 집행하는 자리인가. 답이 후자라면, 장관의 중요한 덕목은 전문성·중립성·객관성이다. 하지만 답이 전자라면 요구되는 덕목도 전혀 달라진다. 이제는 ‘코드’가 전문성·중립성·객관성보다 오히려 중요한 덕목이 된다. 대통령은 통치의 방향을 공약하고 선거에서 선택받는 정치가다. 대통령의 ‘통치 코드’는 그래서 정통성의 원천이다. 내각은 대통령의 통치가 작동하는 가장 중요한 공간이다. 그래서 장관들이 코드를 공유하는 것은 민주정의 작동 원리에 해당한다. 그렇게 코드를 공유한 장관만이 권한과 책임을 위임받을 수 있다. 6월14일 김상조 공정거래위원장의 취임사는 관료 조직과 장관의 역할 분담을 이렇게 정의한다. “저를 믿고 여러분께서는 적극적으로 판단하고 일관되게 실행하십시오. 그다음은 제가 책임지겠습니다. 여러분들이 하신 일에 책임을 지는 것이 제 역할임을 분명히 말씀드립니다.”

ⓒ연합뉴스5월31일 문재인 대통령(맨 오른쪽)이 청와대에서 열린 총리 임명장 수여식에서 이낙연 총리에게 임명장을 수여한 뒤 고개를 숙여 인사하고 있다.

내각이, 실제 관료 출신 비율이 얼마나 되든, ‘관료의 정신’으로 채워질 수도 있다. 권한과 책임을 행사하지 않고 대통령의 명령을 그저 집행만 하는 장관으로 가득한 내각도 있을 수 있다. 가장 극단적인 사례가 박근혜 정부였다. 박근혜 정부의 국무회의를 대표하는 말은 ‘적자생존’이었다. 대통령 지시 사항을 열심히 메모하는 ‘적는 자만 살아남는다’는 의미다. 이 경우 통치의 권한과 책임이 오로지 청와대로만 집중된다. 박근혜 정부의 통치 단위는 청와대보다도 더 쪼그라들어서, 박 전 대통령과 몇몇 비서들의 ‘직통전화’가 사실상 유일한 통치기구였다. 박근혜 청와대에서 경제수석과 정책조정수석을 지낸 안종범 업무수첩에는 대통령의 지시 사항이 빼곡히 적혀 있는데, 업무 영역과 전혀 무관한 내용도 당연한 듯 지시가 오갔다. 안종범 당시 수석이 받은 지시 중에는 “야당 의원 낙선운동을 조직하라(〈시사IN〉 제487호 ‘총선 앞둔 박 대통령 낙선운동 지시했다’ 기사 참조)”라거나, “의료용 줄기세표 규제를 풀라(〈시사IN〉 제488호 ‘줄기세포 규제 풀라 엉뚱하게 알고 지시했다’ 기사 참조)”는 등 위헌적이거나 업무 영역과 전혀 무관한 지시도 있었다.

박근혜 정부가 보여준 교훈은 분명하다. 청와대 권력의 비대화는 내각의 관료화와 한 쌍으로 온다. 청와대의 비대화를 문제로 지적하면서 내각에 관료의 가치만을 요구하는 것은 논리상 모순인데, 보수 언론에서는 이런 식의 모순이 심심찮게 발견된다.

내각이 통치의 공간으로 복원된다는 것은, 관료 조직을 내각이 민주적 정통성으로 통제한다는 의미다. 문 대통령은 관료 조직에 시민적 통제가 필요하다는 문제의식이 참여정부 시절부터 강했다. 그 결과 나온 공약이 책임장관제다. 2012년 대선부터 문 대통령을 보좌했던 김경수 의원(더불어민주당)은 “책임장관제는 문 대통령의 소신이다. 장관은 대통령의 통치 철학을 공유하고, 다른 부처나 국회와의 정책 조정과 협업 능력을 갖추며, 관료 조직을 통치 철학에 맞도록 이끄는 역할을 한다. 관료적 전문성은 차관 인사로 보강한다”라고 인사 철학을 설명했다. 이 모델에서 장관의 역할은 주권자에게 위임받은 통치 노선을 집행하기 위해 관료 조직을 끌고 가는 것이다.

집권당(당시 열린우리당) 대표와 정부 조직(통일부) 장관을 모두 경험해본 정동영 국민의당 의원은 측근에게 이런 말을 한 적이 있다. “당 대표 시절 ‘이런 걸 해보자’라고 제안을 던지면, 다음 날 그걸 어떻게 할 수 있는지 보고서가 이 단위 저 단위에서 열 개가 올라온다. 그런데 장관으로 가서 뭔가 제안을 던지면, 다음 날 그걸 왜 하면 안 되는지 보고서 열 개가 올라오더라.” 정 의원은, 관료 조직은 정권이 어떻게 바뀌든 조직을 방어할 논리를 생산하는 능력이 탁월하므로, 장관은 정권의 통치 노선을 관료 조직에 관철시킬 능력이 꼭 필요하다고 봤다. 장관은 외부인, 그중에서도 정치인이 하는 것이 옳다는 의미였다.

관료의 민주적 통제는 통치의 핵심 원리다. 하지만 이 원칙은 현실의 난관에 부딪혀 자주 좌절된다. 첫째, 관료 특유의 전문성과 조직적 상황 대응 능력은 통치의 안정성을 위해 대단히 매력적이다. 역대 정부는 임기 후반부로 갈수록 관료 의존도가 높아지는 ‘관료 포획’ 현상을 되풀이해 경험했다.

둘째, 한국은 정치에 대한 불신과 관료에 대한 신뢰가 공히 높은 나라다. 한국 관료는 눈부신 경제개발 성과의 주역이었다. 관료는 객관적이고 합리적인 정책 개발로 공익에 헌신한다는 이미지는, 민주화 이후 부식은 되었으되 완전히 사라지지는 않았다. 반면 정치는 당파적 사익 추구에 눈이 멀어 공익을 내팽개치는 무뢰배의 집합소로 간주된다. 관료의 민주적 통제란 결국 정통성을 위임받은 정치의 몫인데, 정작 통제를 담당해야 할 주체가 거의 신뢰받지 못한다. 그 결과 파괴력이 큰 동맹이 구축됐다. 원로 정치학자인 최장집 명예교수(고려대)는 ‘관료·대기업 동맹’이 한국 보수 동맹의 근본 요체라고 지적한다. 민주적 통제에서 벗어난 관료 조직이 대기업 편향의 정책을 생산하는 이 동맹이 한국의 자원 배분을 가장 근본적으로 결정한다는 관점이다.

셋째, 민주적 통제를 행사할 내각 후보자를 정치 영역에서 키우는 시스템이 사실상 없다. 원론적으로 통치를 분담할 장관 후보자는 정당에서 커야 한다. 정당의 정책위원회나 원내의 상임위원회에서 정부 부처를 상대하는 훈련을 잘 축적한 정치가라면, 장관직을 맡아도 통치 철학과 업무 이해도를 조화시킬 수 있다. 하지만 한국 정당은 통치 훈련을 체계적으로 쌓는 시스템과는 거리가 있다. 당 정책위원회는 1년 단위로 재편된다. 원내 상임위는 ‘먹을 게 많은 상임위’와 ‘쭉정이 상임위’로 나뉘어서, ‘먹을 게 많은 상임위’를 돌아가며 거치는 암묵적 룰이 있다. 한 상임위에서 꾸준히 전문성을 축적하는 사례가 없지는 않지만 보편적이지도 않다.

ⓒ시사IN 조남진6월16일 오전 안경환 법무부 장관 후보자가 과거 강제 혼인신고 등 각종 논란에 대해 사과했다. 논란이 커지자 안 후보자는 이날 오후 사퇴했다.

이렇게 해서 내각을 구성해야 하는 대통령은 본질적인 딜레마를 만나게 된다. 관료의 민주적 통제는 정통성과도 직결된 절체절명의 과제다. ‘관료·대기업 동맹’을 건드리지 않고는 자원 배분 구조를 바꾸기 어렵다. 이는 사실상 통치의 성패를 결정하는 요소다. 하지만 그 통제를 성공할 만큼 통치 철학과 업무 이해도를 갖춘 사람을 키우는 시스템이 정당에 없다. 대통령은 대선 캠프의 정책 담당자들을 주요 인재풀로 쓰게 된다. 하지만 대선 캠프에 참여하는 인사들은 어떤 공적 절차도 없이 후보에 ‘간택’된, 완전히 비공식으로 충원된 인사다. 공적 책임성을 강제할 방법도 없고, 공직에 적합한지 검증되지도 않았다. 그 안에서 사람을 쓰다 보면, 통치 철학은 공유하지만 공적 책임성이나 통치 훈련은 검증되지 않은 인사가 나오기도 한다. 이런 장면에서는 코드 인사라는 비판에도 힘이 실리게 된다.

문재인 청와대에서도 상징적인 사건이 있었다. 김기정 청와대 국가안보실 2차장은 6월5일 사의를 표명했다. 신상 문제가 불거져 벌어진 일로, 내용상 경질에 가까웠다. 학자 출신인 김 전 차장은 외교안보 자문그룹 중에서도 문재인 대통령이 신뢰하던 인사였다. 외교부가 친미 일변도 외교 전략을 낸다는 문제의식이 강한 문 대통령은 개인 자문그룹을 외교 전략 컨트롤타워에 배치했다. 즉 ‘김기정 카드’는 외교부에 대한 민주적 통제 시도 성격이 있었다. 하지만 공적 영역에서 성장하지 않고 자의적으로 선택된 자문그룹은 인사 검증에 취약했다. 장관보다 검증 압력이 덜한 청와대 참모인데도 그랬다.

 

법무부 장관에 지명됐다가 6월16일 자진 사퇴한 ‘내각 1호 낙마’ 안경환 명예교수(서울대)도 상황은 비슷하다. 역시 공적 시스템 외부에서 이식하면서 위험을 감수할 수밖에 없던 인사였다. 안 교수는 2012년 문재인 캠프에서 새정치위원장을 맡았다. 노동부 장관 후보자 조대엽 교수도 음주운전 이력 등으로 논란이 일어 험난한 인사청문회를 예고하고 있다. 조 교수는 2017년 문재인 캠프의 정책 생산 싱크탱크 ‘정책공간 국민성장’에서 핵심으로 꼽혔다. 

이제 막다른 골목이다. 임기 후반으로 갈수록 대통령은 내각을 관료화하면서(‘코드’를 포기하면서), 인사 검증으로부터 상대적으로 안전한 청와대로 후퇴한다. 권력과 통치의 공간이 내각에서 청와대로 쪼그라든다. 대통령의 막강한 권한이 좁은 청와대에 고여버리면, 청와대의 힘은 극적으로 강해진다. 관료주의에 빠진 무력한 내각과 무소불위 청와대의 조합을 극단으로 보여준 것도 물론 박근혜 정부였다. 하지만 그 조합 자체는 한국 정치에 내재한 어떤 전형에 더 가깝다.

‘선거 캠프 정부’ 아닌 ‘민주당 정부’ 어떻게?

강경화 외교부 장관 후보자, 김부겸 행정자치부 장관, 김영춘 해양수산부 장관, 김현미 국토교통부 장관 후보자(왼쪽부터).

일련의 딜레마 상황을, 서울대 정치학과 박원호 교수는 ‘선거 캠프 정부’라는 용어로 개념화했다. “정당 기능이 약하니 대선 후보는 캠프에 의존할 수밖에 없고, 정당이 아니라 캠프가 정부를 인수한다. 정부의 내용과 구성원이 굉장히 비공식적으로 충원된다. 이명박 정부와 박근혜 정부의 인적 구성만 놓고 보면, 같은 정당 정부라고 믿을 수 없을 정도다. 아무런 공적 책임성도 없고 당원도 아닌, 대학교수니 후보의 경제 가정교사니 하는 사람들이 들어가서 정책을 만든다. 대통령의 경제정책을 결정하는 과정이 비공식적이고 임의적이고 사적인 관계에서 나온다는 걸 누구도 신기하게 생각하지 않는다. 이 임의적 시스템이 내각을 임기 내내 작동시킬 만큼 안정적이질 못하니, 대통령은 시간이 지날수록 내각에서 청와대로 후퇴하고, 관료 조직은 민주적 통제에서 벗어난다.”

 

 

문재인 대통령은 강한 관료 통제 의지를 보여주며 첫 내각을 짰다. 청와대 비서진을 상대적으로 젊고 가볍게 구성한 것도 내각 중심 통치 의지를 보여준다. 하지만 구조적 딜레마는 문 대통령에게도 여전한 숙제다. “문재인 정부가 아니라 민주당 정부가 되도록 하겠다”라고 대통령이 천명한 바 있지만, 한국의 현실은 정당 정부의 이상과는 거리가 있다. 문 대통령 당선 직후 추미애 민주당 대표는 당내에 국무위원 인사추천위원회를 가동하겠다고 선언했다. ‘민주당 정부’의 취지에 맞게 내각 인사를 당이 추천하겠다는 의미였다. 하지만 이 선언은 청와대의 물밑 반발과 당내 친문 그룹의 저항을 불렀고, 결국 추 대표는 제안을 거둬들였다. 내각 인사권이 대통령에 있다는 원칙을 훼손할 우려도 있었지만, 실질적으로 정당에 인재 육성 기능이 정착되지도 않은 상황이었다. 인사추천위원회 파동은 정당 정부의 이상이 현실과 거리가 있다는 사실을 다시금 확인시켜주었다.

문 대통령은, 관료의 민주적 통제를 임기 말까지 유지하기 위해서, 또 ‘민주당 정부’라는 약속을 지키기 위해서, 정당의 기능 강화라는 과제를 외면하기 어렵다. 물론 임기 5년 안에 완성하기에는 불가능에 가까운 장기 과제다. 그러나 문 대통령이 궁극적 목표로 삼는 ‘민주당의 연속 집권’을 위해서라도, 지금 시작해야 하는 것만은 분명하다. 이런 관점에서 보면, 코드 인사라는 비난을 두려워할 이유는 없다. 오히려 ‘코드를 유지할 통치 능력’을 임기 내내 인사로 보여줄 수 있느냐가 핵심이다.

 

 

 

기자명 천관율 기자 다른기사 보기 yul@sisain.co.kr
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